La historia del debilitamiento del Ministerio del Ambiente (2008-2017)

Servindi, 22 de mayo, 2017.- 

El Tribunal Constitucional tiene en sus manos revertir el serio debilitamiento del Ministerio del Ambiente (MINAM) en momentos en que urge que recupere sus funciones para una adecuada reconstrucción nacional.

Así lo advierte el Instituto IDLADS PERÚ que ha resumido la historia del proceso de debilitamiento de dicho sector ministerial durante la última década.

Sin embargo, el sombrío panorama puede revertirse si el Tribunal Constitucional declara fundada la acción de inconstitucionalidad contra la Ley 30230 que hiere gravemente las competencias del MINAM.

Ello debe conducir asimismo a que se modifique el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MINAM del 2017 que automutila al propio MINAM.

A continuación el artículo del IDLADS PERÚ que resume el proceso de debilitamiento institucional en el periodo 2008-2017:

La historia del debilitamiento del Ministerio del Ambiente (2008-2017)

1. Antecedentes

El 14 de mayo del 2008 se publicó el Decreto Legislativo Nº 1013 en cuyos considerandos se leía: 

“El Congreso de la República, por Ley Nº 29157 y de conformidad con el artículo 104 de la Constitución Política del Perú, ha delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias específicas, con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda y materializar el apoyo a la competitividad económica para el aprovechamiento del Acuerdo, siendo una de las materias el fortalecimiento institucional de la gestión ambiental.”

He aquí el contexto en el que nace el Ministerio del Ambiente-MINAM ante el apremiante deseo del gobierno de entonces de implementar el referido acuerdo comercial.

En el antepenúltimo considerando también se deja constancia que “la gestión ambiental en el país y la estructura organizacional para ese fin tienen serias limitaciones que dificultan una respuesta eficiente a los desafíos ambientales en un mundo cada vez más globalizado, por lo que la dispersión y la escasa integración y coordinación son problemas que deben resolverse en beneficio de la gestión ambiental, la que debe velar por el buen uso de los recursos y revertir los procesos de deterioro ambiental.”

En otras palabras, se deja constancia que se requiere una autoridad ambiental fuerte en la gestión ambiental que no sea una entidad meramente “coordinadora” como lo fue el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), sino una autoridad con capacidad resolutiva.

2. Las reglas de juego para el aprovechamiento territorial

Ya para entonces se había aprobado tres años antes la Ley General del Ambiente que señalaba en su artículo 19 dice:

“la planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento ambiental.”

En un país lleno de conflictos sociales por falta de titulación, saneamiento físico legal y superposición de derechos era clave ordenar el territorio partiendo de una Política Nacional del Ambiente y con una autoridad ambiental que lidere la Política Nacional para el Ordenamiento Territorial.

Un elemento accesorio menor se definiría en el artículo 19.2 de la Ley General del Ambiente, el “ordenamiento territorial ambiental” que es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio. 

No es un secreto que para el 2005 los objetivos de la planificación y el ordenamiento territorial estaban claros y bien formulados en el artículo 20 de la Ley General del Ambiente de la siguiente forma:

“La planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Tiene los siguientes objetivos:

a. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población.

 b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción, promoviendo la participación ciudadana y fortaleciendo a las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea.

c. Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupación del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales; así como orientar, promover y potenciar la inversión pública y privada, sobre la base del principio de sostenibilidad.

d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado y los diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, previniendo conflictos ambientales.

e. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados y frágiles.

f. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social."

En sencillo, lo que está en cuestión es cómo usar mejor nuestro territorio y dónde desarrollar determinados proyectos de inversión, dónde debemos conservar muestras representativas de biodiversidad, y cómo aprovechar mejor y sosteniblemente nuestros recursos naturales renovables y no renovables, y adoptar esta decisión con participación ciudadana y de manera democrática.

En términos del artículo 21 de la Ley General del Ambiente, ello implica la asignación de usos que se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, mediante el proceso de zonificación ecológica y económica. Estos instrumentos constituyen procesos dinámicos y flexibles, y están sujetos a la Política Nacional Ambiental. Aquí se insertarían procesos de participación ciudadana, indígena y la consulta previa cuando se afecte en dicha identificación territorios indígenas.

Reglón aparte, el ordenamiento territorial ambiental es un objetivo de la descentralización en materia de gestión ambiental. En el proceso de descentralización se prioriza la incorporación de la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial de las regiones y en las áreas de jurisdicción local, como parte de sus respectivas estrategias de desarrollo sostenible. Así lo manifiesta el artículo 22 de la Ley General del Ambiente, y queda claro que trabaja sobre la base de la determinación de usos del territorio previamente aprobados y se inserta a la Evaluación Ambiental Estratégica y otros instrumentos de gestión ambiental.

3. Llega la Política Nacional del Ambiente a complementar el rompecabezas

Un 23 de mayo del 2009 llega la Política Nacional del Ambiente que se aprueba mediante Decreto Supremo 012-2009-MINAM que reafirma la importancia de la asignación de uso del territorio, y así encontramos en el Eje de Política 1: Conservación y Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y de la Diversidad Biológica, punto 5, que uno de los objetivos nacionales debe ser “alcanzar el ordenamiento del uso y ocupación del territorio nacional, mediante la Zonificación Ecológica Económica, en un marco de seguridad jurídica y prevención de conflictos.”

Y aquí aparece un concepto clave. La razón del ordenamiento territorial no es solo para aprovechar mejor nuestros recursos naturales sino también como una garantía de seguridad jurídica y para prevenir conflictos sociales en un país como el nuestro lleno de superposiciones de derechos de concesionarios con población local que ha traído consigo conflictos sociales como el de Tambo Grande, Tía María, Conga o las Bambas por citar los más conocidos. 

Dicen que las guerras del futuro serán por el agua. Esto en el Perú es el presente. Los principales conflictos socio ambientales han nacido de la preocupación por el manejo sostenible del recurso hídrico, y la Política Nacional del Ambiente cuando aborda el tópico de “Cuencas, Agua y Suelos” establece como lineamiento de política: “impulsar la gestión integrada de cuencas, con enfoque ecosistémico para el manejo sostenible de los recursos hídricos y en concordancia con la política de ordenamiento territorial y zonificación ecológica y económica.”

Lo que quiere decir es que no puedo poner en riesgo el recurso hídrico de consumo humano por el desarrollo de una actividad productiva o poner en peligro de extinción un ecosistema por los impactos no controlados de una actividad extractiva minera o petrolera. Antes de concesionar unos recursos naturales, hay que mirar la línea de base, el panorama completo de los posibles impactos socio ambientales y un plan maestro que defina los usos del territorio de una región. En caso contrario el fracaso u éxito de la actividad será pura casualidad.

La Política Nacional del Ambiente tiene un componente exclusivamente para el Ordenamiento Territorial que se sostiene en los pilares de aprovechamiento sostenible, conservación de la diversidad biológica, ocupación ordenada del territorio, medidas de mitigación del cambio climático, prevención de desastres naturales con impactos en la población, planes de desarrollo concertado, gestión de cuencas hidrográficas y zonas marino costera.

Fuente: Política Nacional del Ambiente, Decreto Supremo No 012-2009-MINAM

Así las cosas, no es posible concebir una “reconstrucción con cambios” como la que emprende el gobierno post fenómeno del Niño Costero si no se cuenta con un ordenamiento territorial regional y nacional sobre la base de la cual se pueda dinamizar la economía, restaurar servicios públicos y otorgar concesiones de aprovechamiento de recursos naturales sin generar conflictos socio ambientales.

Hace 20 años, en 1997, cuando se aprobó la Ley Orgánica para el aprovechamiento de los recursos naturales, Ley 26821, en su artículo 11, estableció que la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines. El fracaso rotundo del ordenamiento territorial entonces fue justamente asumir que dicha tarea la puede realizar una instancia política y no una técnica que de manera más neutral pueda aprobar una asignación de uso del territorio. Esta fue la razón por la que en el 2008 se le da dicha facultad al Ministerio del Ambiente.

4. El primer reglamento de organización y funciones del MINAM

El 06 de diciembre del 2008, se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, mediante Decreto Suprema 007-2008-MINAM. El artículo 3, señala entre las funciones del Ministerio del Ambiente la de

“establecer la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación con las entidades correspondientes, y conducir su proceso.”

Y dentro del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales, se ubicaba la Dirección General de Ordenamiento Territorial, que según su artículo 37 tiene las siguientes funciones:

a) Formular, en coordinación con las entidades correspondientes, la política, planes, estrategias. Lineamientos y normas de carácter nacional para el ordenamiento territorial proponiendo su aprobación al Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales.

b) Conducir, promover, asesorar y evaluar los procesos de ordenamiento territorial, a nivel nacional en el contexto del desarrollo sostenible, supervisando que se sustenten en la normatividad y de conformidad con los instrumentos técnicos aprobados para estos procesos.

c) Conducir y orientar los procesos de Zonificación Ecológica Económica así como la elaboración de estudios especializados.

d) Emitir opinión técnica sobre propuestas normativas en materia de ordenamiento territorial.

e) Promover y evaluar el cumplimiento de las políticas, lineamientos, normas y directivas en materia de ordenamiento territorial.

f) Administrar, organizar, actualizar el Sistema de Información Geográfica del Ministerio para proveer información técnica especializada que contribuya a la toma de decisiones, en coordinación con el Viceministerio de Gestión Ambiental, direcciones de línea e instituciones adscritas al Ministerio entre otras, suministrando información al SINIA.

g) Organizar y mantener el registro nacional sobre ordenamiento territorial y la Zonificación Ecológica Económica.

h) Promover y capacitar permanentemente en los aspectos relacionados a la Zonificación Ecológica Económica y ordenamiento territorial, a los tres (03) niveles de gobierno.

i) Conducir y promover la articulación de los planes de desarrollo concertados, gestión de riesgos, el proceso de descentralización, regionalización y desarrollo de fronteras con el ordenamiento territorial para la adecuada gestión integrada de los recursos naturales.

De esta manera el MINAM conduce el proceso de ordenamiento territorial a nivel nacional y los avances realizados han sido mayores al éxito que tuvo la Presidencia del Consejo de Ministros en tiempos del CONAM fundamentalmente porque no se inmiscuyen razones políticas en el desarrollo del mismo.

5. Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial

El 23 de febrero del 2010, se aprueban los “Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial” mediante Resolución Ministerial 026-2010-MINAM con el objetivo de articular las diversas políticas sectoriales con incidencia en el Ordenamiento Territorial, así como orientar el accionar de los gobiernos regionales y gobiernos locales para el cumplimiento eficiente de sus funciones en esta materia, de tal manera que permita prevenir y resolver los problemas críticos relacionados con la ocupación y uso del territorio que obstaculizan el requerido desarrollo territorial sostenible.

Fuente: “Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial” mediante Resolución Ministerial N° 026-2010-MINAM 

Lo interesante de este dispositivo es que aborda los planes de ordenamiento territorial, los cuales se constituyen en instrumentos de planificación y gestión del desarrollo sostenible del país, para promover y regular los procesos de organización sostenible del territorio a nivel nacional, regional y local, articulados a los planes ambientales, de desarrollo económico, social y otros; los que deben ser actualizados periódicamente estos planes son compatibles y complementarios entre si y constituyen componentes fundamenl1lles de la planificación del desarrollo sostenible.

Los planes de ordenamiento territorial se formulan en plazos según las realidades particulares de cada zona y con un horizonte acorde con la legislación vigente; son dinámicos y se inspiran en el planeamiento estratégico de la circunscripción local o regional —según sea el caso—, y son fundamentalmente participativos y se construyen sobre la base de la ZEE y de los otros instrumentos de Ordenamiento Territorial vigentes.

6. El primer debilitamiento del Ministerio del Ambiente

El 12 de julio del 2014 se publicó la Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, Ley 30230, que acaba con el idilio que los gobiernos habían tenido con el MINAM y como un verdadero divorcio le retira facultades que originalmente le prometió para toda la vida, como veremos a continuación:

a) Se imposibilita que el MINAM pueda crear Zonas Reservadas mediante resoluciones ministeriales, y ahora de acuerdo al artículo 20 de la Ley 30230 establece que las Zonas Reservadas ahora se crean mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Con este se retrocede a tiempos anteriores a la creación del MINAM a la prehistoria de la gestión ambiental.

b) Se imposibilita que el MINAM pueda aprobar y actualizar los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP) como lo hacía cuando se le creó, y ahora tendrá que hacerlo mediante decreto supremo refrendado por los sectores vinculados de acuerdo al artículo 23 de la Ley 30230. Esto se ve reflejado en el nuevo ROF del MINAM en sus artículos 5.3.d, 15, 69 y 70.

c) Se imposibilita que el MINAM pueda aprobar la Política Nacional del Ordenamiento Territorial como cuando se le creó. Ahora, de acuerdo al artículo 22 de la Ley 30230 será aprobada mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso.

Mal herida la institucionalidad ambiental del MINAM puede sí reclamar la capacidad de conducir y elaborar la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación con las entidades correspondientes, y conducir su proceso. Lo irónico de todo esto es la automutilación que se ha realizado el MINAM en su segundo ROF del 2017 donde sin más abandona hasta el terreno que no ha perdido y se limita a ejercer competencias solo sobre el ordenamiento territorial ambiental. Con esto pone en riesgo todo lo avanzado con los gobiernos regionales y locales en las gestiones del MINAM previas.

7. Segundo reglamento de organizción y funciones del MINAM

El escenario post Ley 30230 era un MINAM conduciendo y elaborando el expediente técnico que sustente las Políticas de Ordenamiento Territorial en los tres niveles de gobierno, y funcionando con la misma dinámica que ocurre con las Zonas Reservadas, que si bien no las crea puede sustentar el expediente técnico y proponerlas. La misma regla aplicaba al ordenamiento territorial al conducir el proceso en cuestión y dejarle los aspectos técnicos listos de los Planes de Ordenamiento Territorial al Consejo de Ministros para que los apruebe y el ROF del MINAM del 2008 así lo permitía.

El tiempo para realizar dicha tarea acabo el 28 de abril del 2017 cuando se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) mediante Decreto Supremo 002-2017-MINAM y en el artículo 5.3.c establece que el MINAM fija la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter general para el Ordenamiento Territorial Ambiental, en coordinación con los tres niveles de gobierno, y conducir su proceso.

El artículo 59 del nuevo ROF del MINAM crea la Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental dependiente jerárquicamente del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales, órgano de línea responsable de conducir la elaboración de herramientas, instrumentos y procedimientos, así como encargado de la formulación de planes, programas, proyectos que contribuyan a la Gestión del Territorio, en materia ambiental, con énfasis en la aplicación de la zonificación ecológica y económica y otros instrumentos; así como la generación de información y el monitoreo del territorio.

Las funciones de esta dirección son:

a) Conducir la formulación de lineamientos e instrumentos orientadores, para el ordenamiento territorial ambiental y el manejo integrado de las zonas marino costeras, en el marco de sus competencias, en coordinación con la entidad a cargo del Ordenamiento Territorial a nivel Nacional y con las entidades competentes; así como apoyar en su implementación.

b) Brindar la asistencia técnica y dirigir la supervisión del proceso de zonificación ecológica y económica, en coordinación con la entidad a cargo del Ordenamiento Territorial a nivel Nacional y las entidades competentes.

c) Brindar la asistencia técnica para el manejo integrado de las zonas marino costeras y de los recursos naturales, en el marco de sus competencias y en coordinación con las entidades competentes.

d) Emitir opinión técnica sobre propuestas de instrumentos técnicos y normativos en el marco de sus competencias.

e) Emitir opinión previa vinculante respecto a la solicitud de autorización de cambio de uso actual de la tierra en tierras de dominio público, en coordinación con las entidades competentes.

f) Proponer la aprobación de los expedientes técnicos de Zonificación Forestal.

g) Conducir la administración del Sistema de Información Geográfica del Ministerio y del Registro Nacional de Zonificación Ecológica Económica.

h) Conducir el diseño e implementación del monitoreo y evaluación de los ecosistemas y la biodiversidad, en el ámbito de su competencia, en coordinación con las entidades correspondientes.

i) Conducir el proceso de elaboración y actualización del inventario nacional del patrimonio natural, en el ámbito de su competencia y en coordinación con las entidades correspondientes.

Asimismo el artículo 61 del mencionado ROF señala que la Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental cuenta con las unidades orgánicas siguientes: a) Dirección de Metodologías para el Ordenamiento Territorial Ambiental b) Dirección de Monitoreo y Evaluación de los Recursos Naturales del Territorio.

La Dirección de Metodologías para el Ordenamiento Territorial Ambiental tiene las funciones siguientes:

a) Elaborar los lineamientos e instrumentos orientadores para el ordenamiento territorial ambiental y el manejo integrado de las zonas marino costeras, en el marco de sus competencias, en coordinación con la entidad a cargo del Ordenamiento Territorial a nivel Nacional y con las entidades competentes; así como apoyar en su implementación.

b) Asistir técnicamente y supervisar el proceso de zonificación ecológica y económica, en coordinación con la entidad a cargo del Ordenamiento Territorial a nivel Nacional y las entidades competentes.

c) Asistir técnicamente para el manejo integrado de las zonas marino costeras, en coordinación con la entidad a cargo del Ordenamiento Territorial a nivel Nacional y las entidades competentes.

d) Elaborar los informes de opinión técnica sobre propuestas de instrumentos técnicos y normativos en el marco de sus competencias.

e) Emitir opinión técnica sobre los expedientes técnicos de Zonificación Forestal.

f) Administrar el Registro Nacional de Zonificación Ecológica Económica.

g) Las demás funciones que le sean asignadas por el/ la Directora/a de la Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental y aquellas que le sean dadas por normativa expresa, en el ámbito de su competencia.

Así el MINAM versión 2017, abandona la competencia de conducir y elaborar las políticas, expedientes técnicos y planes de ordenamiento territorial, y se esconde en el ordenamiento territorial ambiental que es apenas un componente del ordenamiento territorial, y lo hace en el peor momento, cuando estamos en plena reconstrucción y reactivación  de la economía que necesita tener justamente la hoja de ruta para la asignación de usos del territorio y terminar con la improvisación y el pensamiento voluntarista con el que se ha estado desarrollando los proyectos de inversión sin una planificación territorial idónea para garantizar el desarrollo sostenible del país.

8. Conclusiones

El sombrío panorama por el que hemos paseado, donde se va de más a menos, puede tener un final feliz, si se recuerda que el futuro del MINAM se debate actualmente, en la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Organización Nacional de Mujeres Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), entre otras organizaciones sociales contra la nefasta Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, Ley 30230.

De ser declarada fundada la acción de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional se fortalecería al MINAM al devolverle sus competencias originales, cayendo en el camino, por asociación, también el último ROF del MINAM del 2017, que eventualmente debería ajustarse a la versión original del Decreto Legislativo 1013. Nada está dicho y el litigio estratégico ambiental y el máximo colegiado constitucional tienen la última palabra.

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*Autoría colectiva del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS Perú): http://www.idladsperu.org.pe/